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Les néo-libéraux et l’Etat . Par Gérard Streiff

vendredi 19 octobre 2007

La question de la réforme de l’Etat, spectaculairement relancée par l’équipe Sarkozy, est en fait à l’ordre du jour en Occident depuis plus d’un quart de siècle (1) .

DEFINITION

Luc Rouban, dans « Alternatives économiques » (2) , en résume assez bien l’esprit : « Il s’agit autant de réduire la part de l’Etat dans la dépense publique que de réduire celle-ci afin de promouvoir les mécanismes de type marché et d’alléger les contraintes fiscales. Deux objectifs sont poursuivis par les réformateurs : d’une part, désengager l’Etat des tâches de production et de commercialisation pour concentrer ses ressources sur ses tâches stratégiques ; d’autre part, modifier les mécanismes de la décision publique et l’architecture administrative, afin d’utiliser les techniques de gestion déployées dans les entreprises du secteur privé. La réforme néo-libérale ne consiste pas en un simple ajustement de l’Etat aux nouvelles conditions économiques dictées par la mondialisation. Il ne s’agit pas seulement de réduire le poids de la fonction publique ou de limiter, voire de supprimer, les déficits budgétaires. Le projet néolibéral entend mettre fin au secteur public. Les activités industrielles ou financières contrôlées par l’Etat sont systématiquement privatisées, les prestations sociales passent par le secteur privé ou par la charité associative et même les administrations centrales doivent obéir à une logique de rendement et d’efficience budgétaire. La réforme implique alors que l’Etat devienne lui-même un élément de la compétition économique internationale et que le tissu social des services publics disparaisse pour laisser la place à des prestataires de services mis en concurrence avec le marché. Mais elle implique également une direction politique beaucoup plus précise des administrations ».

ETAT STRATEGE

Cette définition évacue d’emblée et à juste titre une illusion, ou un leurre, entretenue longtemps par les libéraux, celui du « moins d’Etat ». Dans leur entreprise de décrédibilisation de l’Etat (gaspilleur, brimant, source d’assistanat et de décadence), de délégitimation de l’action publique, ils ont longtemps avancé l’idée que face au marché vertueux, il fallait un « Etat minimal » ou un « Etat modeste » (Crozier, 1987).
Cette idée a été largement popularisée. Elle a (en partie) servi la droite, qui a su jouer en même temps de l’idée de l’Etat, autrement. Car l’Etat néo-libéral n’est ni minimal, ni modeste ; il est recomposé, fort, batailleur.

Cette question du « nouvel » Etat, du retour de l’Etat mais autrement, avait déjà fait l’objet de travaux de l’économiste (il se dit marxiste) Pierre Bauby à la fin des années 80. Cet ingénieur à EDF y a consacré sa thèse, publiée en 1991 aux éditions ouvrières, « L’Etat-stratège. Le retour de l’Etat ».
La notion d’ « Etat-stratège » a depuis connu le succès que l’on sait.

HEURTS ET MALHEURS DE LA REFORME

Les orientations néo-libérales appliquées à l’Etat ont déjà largement été mises en œuvre en Grande-Bretagne (depuis Thatcher) et aux USA (depuis Reagan) : désengagement, reconcentration, affaissement du secteur public, privatisation du secteur social, gestion privée dans l’administration, rôle « guerrier » de l’Etat dans la mondialisation, « repolitisation » de l’appareil administratif.

Dans une grande variété de formes selon les pays, cette « réforme » s’est imposée peu à peu en Europe avec des points communs : privatisations, réduction de la fonction publique (-30% en Suède), double mouvement de concentration du pouvoir stratégique au sommet et de régionalisation (voire de fédéralisation) en bas (Espagne, Allemagne, Grande-Bretagne, Italie, Belgique, etc.). On notera ici que certaines réformes managériales (notamment dans les anciens pays de la couronne britannique) ont échoué et ont été abandonnées. C’est le cas notamment au Canada, exemple d’autant plus intéressant qu’il est donné aujourd’hui en exemple par le pouvoir sarkozyen. François Fillon, à la mi juillet, dit encore vouloir « s’inspirer de la revue des programmes engagée en 1994 par l’Etat canadien » (3) . Or « la réforme de l’Etat au Canada » a fait l’objet en 2005 d’un voyage d’étude du Sénat et d’un long rapport en janvier 2006. La réalité est la suivante : tout au long des années 90, les pouvoirs publics ont coupé dans les effectifs publics au point d’atteindre l’état d’alerte vers l’an 2000 ! Le rapport dit ceci : « La réduction des effectifs imposée dans un souci de maîtrise des finances publiques s’est traduite dans un premier temps par une dégradation des conditions de travail des fonctionnaires, par une perte d’expertise, nombre d’agents très qualifiés ayant quitté le service public pour le service privé, et par une baisse de l’attractivité de la fonction publique qui a rendu difficiles les recrutements. » (4). Il ajoute : « Ainsi l’évolution des effectifs de la fonction publique fédérale fait-elle apparaître une reprise des recrutements dans les années 2000-2004, le nombre d’emplois dans l’administration générale fédérale étant passé de 335 317 en 2000 à 366 654 en 2004 soit une augmentation de 9,34% »...

EXCEPTION FRANCAISE

La situation française est un peu particulière. La question de la réforme de l’Etat y est agitée depuis 1986. Et certes, nombre de mesures d’inspiration libérale sont déjà entrées dans la vie : privatisations de services publics et commerciaux, secteur public industriel ou financier largement démantelé, contraintes européennes massives, changements de pratiques administratives, encadrement des carrières des fonctionnaires, réforme de la loi de finances (« autonomie » gestionnaire), etc. ...
Sans parler du renoncement de l’Etat à contrôler les prix, à réglementer les mouvements de capitaux, à encadrer le crédit bancaire, à établir l’indépendance de la banque de France et de la BCE...
PS et droite ont souvent joué des mêmes airs.
Voir aussi à ce sujet une multiplication de rapports : rapport Picq ; réforme Sauter ; rapport Camdessus 2004. Ce dernier préconise de resserrer les structures gouvernementales, de baisser les effectifs, de supprimer des échelons, d’appliquer la LOLF, de contractualiser le secteur public, d’imposer la discipline budgétaire, de contraindre la sphère publique.

On notera cependant que pour l’essentiel les effectifs de la fonction publique française sont demeurés significatifs et surtout, il existe en France un lien particulier entre l’Etat et le service public ; ce dernier est ancré dans la culture politique ; il diffère de la notion de « services d’intérêt général » en vogue dans le reste de l’Europe. L’attachement français au service public est incomparablement plus fort que dans les pays voisins.

CENTRALISER ET ECONOMISER

Sarkozy a su jouer sur ces deux tableaux.
D’un côté, il a spectaculairement relancé, tout au long de sa campagne, la question de la réforme de l’Etat, dans un esprit assez proche de la définition qu’en donne Luc Rouban plus haut. Avec une phraséologie droitière d’autant plus efficace qu’elle a marqué des points dans l’opinion ces dernières années : sus à l’étatisme, source de gaspillage, d’assistanat, de médiocrité, de décadence.
D’autre part, il a pris en compte la demande d’Etat qui existe également, cette envie du retour de la politique, cet appel au volontarisme, ce que Stéphane Rozès appelle « la renationalisation du souhaitable ». Il n’a pas hésité à dire : vive l’Etat fort, face à la mondialisation, aux délocalisations, à l’insécurité tout azimut.
Ce discours attrape-tout a été plutôt efficace.

Depuis son arrivée à l’Elysée, tout se passe comme s’il poursuivait avec application cette (double) orientation.
D’un côté, il y a un volontarisme affiché, attendu par l’opinion, et une nouvelle pratique institutionnelle (présidentialisation marquée, présence de l’autorité publique, affichage d’un chef d’Etat-stratège dans la mondialisation, etc.), une centralisation poussée du pouvoir. On le voit tentant de reprendre l’initiative sur des terrains où l’Etat déléguait une partie de ses pouvoirs, comme l’Europe (présence volontariste à l’Eurogroupe par exemple) ou les régions (volonté de reprise en main en Ile-de-France) ; dans le même esprit, il fait mine de suivre de près les dossiers industriels, celui d’EADS, etc. (5).
La formation des gouvernements Fillon 1 et 2 va aussi dans le sens d’une concentration des structures administratives, qui était, rappelons-le, l’objectif n°1 du rapport Camdessus de 2004.

De l’autre, sous prétexte d’économies, le pouvoir marque une forte détermination à refondre l’appareil d’Etat, une des traductions les plus nettes étant l’intention de non-renouvellement d’un fonctionnaire sur deux.

Sur ce dossier clé, il y a un partage des tâches entre Sarkozy et Fillon. Au début de l’été, les deux hommes sont intervenus de manière assez solennelle sur le sujet, chacun sur son créneau : l’un centralise, l’autre économise.
Le Premier ministre, le 10 juillet, devant un parterre de hauts fonctionnaires, évoque les grandes lignes d’une réforme de l’Etat, dit qu’il faut « alléger la charge de la dépense de l’Etat » et retrouver « des marges de manœuvres pour financer de nouvelles politiques ».
Puis le Président, deux jours plus tard à Epinal, redit sa volonté d’un « Etat fort » (pour « préserver l’unité nationale » et « s’opposer à la vieille propension de notre nation à la division » dit-il).

ATTACHEMENT POPULAIRE AU SERVICE PUBLIC

Le projet Sarkozyste, en matière de réorganisation étatique, surfe, ici aussi, sur une demande de l’opinion (largement détournée, il est vrai).
Mais la réforme néo-libérale va se heurter à une contradiction de taille : elle a le service public dans le collimateur mais la demande de service public dans l’opinion est très forte.
Prévenu, le pouvoir va tenter de contourner cette résistance. On peut penser que cette dernière sera d’autant plus résolue qu’elle saura repenser le nouvel environnement : comment dépasser l’étatisme ? Quelle rénovation de l’action publique ? Comment réenvisager le marché ? Quels modes de régulation ? Quelle modernisation démocratique de l’Etat ?

BIBLIOGRAPHIE

Luc Rouban, « Le discours néolibéral sur la transformation de l’Etat », Alternatives économiques, 1er avril 2004

Pierre Bauby, L’Etat-stratège. Le retour de l’Etat, Editions ouvrières, 1991. Du même : Reconstruire l’action publique. Services publics, au service de qui ?, Syros, 1998

Commissariat du plan, « Regards prospectifs sur l’Etat stratège », 2004

« Les Français et l’Etat aujourd’hui », colloque de l’UDF « Quel Etat voulons-nous ? » (2006). Sur le site de l’UDF.

Sur l’Etat social, on lira :
Robert Castel, « Pour un nouvel Etat social », Alternatives économiques (sur le site de la revue).
Et
« L’Etat social, mythe et réalités », J.-P. Escaffre, J. Lojkine et C. Suarez, revue de la Fondation Péri, n°5 (Dossier « L’Etat dans tous ses états », été 2007).

Sur les changements de l’appareil étatique français, on lira avec profit La France en mutation, 1980/2005, de P.Culpepper, P. Hall et B. Palier (Presses de Sciences Po), notamment les chapitres 1, « Le système politico-économique français depuis 1986 » et 8 « Les deux moteurs de la décentralisation. Concurrences politiques et restructuration de l’Etat jacobin ».

Gérard Streiff
1 Nous n’aborderons ici que la réforme version néo-libérale qui a cours aujourd’hui. Après la guerre, en effet, il fut déjà largement question de « réforme de l’Etat » entendue comme une modernisation technocratique, hostile au parlementarisme et à la politique en général ; la Ve République en est un bon exemple.
2 1er avril 2004.
3 La Croix, 11 juillet 2007.
4 Rapport d’information n°152 (2005-2006) du 5 janvier 2006.
5 De son côté la ministre Lagarde fait mine de tancer un patron de banque pour son comportement durant la crise boursière.
6 Voir l’article de Jean-Marc Durand, Etat : la modernisation à la serpe, in Economie et Politique, juillet 2007.

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