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La stratégie budgétaire à moyen terme de la Grèce. La politique du Mémorandum

jeudi 24 novembre 2011

Giannis Balabanidis [1],
économiste et collaborateur de l’Institut Nicos Poulantzas, Athènes

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Cet article analyse l’impact général des politiques du Mémorandum lancées il y a un an et des mesures particulières instaurées cet été par la Loi de stratégie budgétaire à moyen terme. Étant donné que la formule du Mémorandum comme les mesures à moyen terme établissent le cadre dans lequel les politiques publiques seront élaborées ces cinq prochaines années, il est fondamental d’analyser en détail ces deux éléments afin de conceptualiser les profonds changements dont la société grecque fait aujourd’hui l’objet.
Pas d’alternative  : vers une démocratie autoritaire
La loi exposant la mise en œuvre du programme de stratégie budgétaire à moyen terme a été adoptée lors de la séance plénière du Parlement, le mercredi 29 juin. Le simple fait que le Parlement ait ratifié cette loi dans l’urgence (au lieu de suivre les procédures parlementaires normales) après un débat et un vote par appel nominal pour éviter toute défection des députés, témoigne bien d’un tournant autoritaire dans son fonctionnement. De plus, en dehors du parlement, la place Syntagma a été occupée par de nombreux citoyens qui protestaient contre les mesures imposées par le gouvernement et l’UE/FMI. Au moment du vote de la loi, la police anti-émeute a reçu l’ordre d’évacuer la place. S’en est suivie une violente attaque de la police anti-émeute contre les manifestants, à grand renfort de gaz lacrymogènes. La combinaison de ces deux formes autoritaires nous amène à la conclusion que le pays entre actuellement dans une phase de crise politique ouverte.

La grande majorité de la population grecque réalise maintenant que le Mémorandum n’était ni inévitable ni nécessaire, mais surtout qu’il existe d’autres solutions politiques aux niveaux européen et national pour sortir de cette crise structurelle. Des solutions qui traitent la crise sans s’attaquer aux racines de la cohésion sociale. De toute évidence, le gouvernement grec a atteint les limites de sa légitimation démocratique et ne peut plus continuer à faire du chantage électoral avec des dilemmes de type  : «  Soit nous votons pour la stratégie à moyen terme, soit c’est la faillite  ». C’est la raison pour laquelle il recourt à la violence pour réprimer les mouvements sociaux et contourne le Parlement afin d’éviter un débat démocratique sur les nouvelles mesures d’austérité. Se retrouvant dans l’impasse, le Premier ministre Georges Papandréou a tenté de juguler ce climat néfaste de manière sporadique. Il a notamment appelé, en vain, l’opposition de droite à former un gouvernement de coalition, a procédé à un remaniement gouvernemental sans réelle importance et avancé quelques suggestions de référendum à l’automne pour apaiser la grogne sociale toujours plus grande1. Face à tout cela, la société grecque est confrontée au défi d’éviter que cette crise politique ne se transforme en crise globale du régime démocratique.

Des politiques gouvernementales sans efficacité économique, justice sociale ou perspective d’avenir

La stratégie à moyen terme et ses mesures de mise en œuvre ont fait l’objet d’un vote parlementaire marginal au motif qu’elles étaient absolument nécessaires pour maintenir le plan de sauvetage du FMI/UE et éviter que le pays ne soit en défaut de paiement. Aussi rude que soit le nouveau plan d’austérité, une chose est sûre  : les politiques du Mémorandum, quelle que soit leur forme, ne règlent pas le problème initial, à savoir la crise de la dette publique. Les statistiques sont là pour le prouver. Malgré la baisse drastique des salaires et des retraites en 2010, l’inflation s’est maintenue à 4,7 %, loin des prévisions initiales de 1,9 %  ! La première version du Mémorandum estimait les mesures budgétaires nécessaires au renflouement à 9,65 milliards d’euros. Le budget 2011 a ajouté 3 milliards d’euros à cette somme et ce n’est qu’au milieu de l’exercice courant que ce montant a été révisé à 6,7 milliards d’euros.
Outre les promesses mensongères du Mémorandum, il faut s’intéresser à la logique politique se cachant derrière les nouvelles mesures. Le principal objectif de ces mesures est de ramener le déficit public de 10,5 % à 1 % du PIB en 2015. Selon le plan, cet ajustement budgétaire s’effectuera par une réduction des dépenses publiques plutôt que par une augmentation des recettes. En 2015, les recettes publiques devraient atteindre 43 % du PIB, contre 38 % en 2009 et les dépenses publiques 44 % contre 54 % en 2009. 9 % de ces dernières étant consacrées aux taux d’intérêt, les dépenses publiques nettes s’élèvent à environ 35 %, ce qui est plutôt conforme au scénario du FMI qui tablait sur 30 % en 2020. Cependant, ce niveau de dépenses publiques bloque toute perspective de développement et ne permet pas d’envisager un État-providence moderne à l’européenne.
En outre, il est important de noter à quel point on accorde peu d’attention à la question des recettes publiques, l’évasion fiscale étant un sujet brûlant dans cette affaire. Le programme à moyen terme, par exemple, ne prévoit aucune disposition contre l’évasion fiscale pour 2011 et 2012, tandis que celles concernant 2013 sont bien en deçà des attentes. Seuls 3 milliards d’euros sont alloués à ce problème, alors que le montant réel de l’évasion fiscale est estimé à environ 12 milliards d’euros par an. De même, le programme prévoit seulement 1,3 milliard d’euros contre la fraude aux cotisations sociales, alors que le montant du préjudice est estimé à 9 milliards d’euros par an.

Dans l’ensemble, la politique fiscale encourage l’injustice sociale et creuse encore les inégalités sociales existantes. L’adaptation de la politique fiscale, qui concerne principalement l’imposition indirecte, protège les grandes entreprises et transfère cette charge sur les épaules de la classe moyenne et du salariat, élargissant ainsi les classes de «  travailleurs pauvres  ». Le rapport entre imposition directe et indirecte, qui était de 42-58 % en 2004, s’est envolé à 40-60 %, un chiffre sans précédent en Europe. En revanche, l’impôt sur le capital est passé de 40 à 20 % et devrait tomber à 15 %, alors que de nombreuses études ont montré l’absence de lien direct entre la baisse de cet impôt et la hausse de l’investissement privé.
Mais le plus impressionnant est que, même si toutes les mesures du programme à moyen terme étaient appliquées à la lettre, leur objectif principal ne serait pas atteint. La dette publique grecque devrait grimper de 127 % du PIB en 2009 à 160 % en 2015 (ou 140 % si la vente des entreprises de service public s’avérait fructueuse).
Protection et justice sociales  : deux espèces en voie de disparition
Au sein de la Grèce du Mémorandum, on observe deux grandes tendances en termes de politique sociale. D’un côté la pauvreté et les privations se renforcent, la première ayant augmenté de 5 % sur la période 2009-2010 suite à «  l’ajustement budgétaire  » défendu par les politiques gouvernementales. De l’autre, nous assistons à un phénomène nouveau  : la multiplication du nombre de sans-emploi. Selon les statistiques officielles, le taux de chômage a grimpé à 28 % en 2011. Cela montre bien que, dans le contexte de la politique du Mémorandum, toute tentative de reprise économique exclut au lieu de promouvoir l’emploi, ce qui place la couche la plus dynamique de la population dans une situation de précarité. L’autre victime est l’État-providence, puisque les politiques engagées visent à une «  marchandisation  » des services de santé et de sécurité sociale. Non seulement l’État-providence est condamné à un étranglement budgétaire, mais ses politiques laissent progressivement place à un modèle bipolaire opposant les institutions «  philanthropiques  » et les institutions du marché.

Un tiers de «  l’ajustement budgétaire  » total est fondé sur une réduction des dépenses sanitaires et sociales de 9,3 milliards d’euros, ce que ne font que confirmer les développements susmentionnés. À cet égard, le pilier public du système de protection sociale, sans financement adéquat, n’offrira aux personnes dans le besoin, pauvres et socialement exclues que des services de second ordre et sous condition de ressources. Cette offre publique inadéquate favorisera le développement d’un pilier de marché, qui se substituera progressivement aux services publics en ce qui concerne les prestations de santé et de sécurité sociale.

L’autre aspect de l’austérité sociale concerne les politiques pour l’emploi du Mémorandum. Sans grande surprise, la grande priorité des mesures engagées est la déréglementation des relations de travail. La nouvelle règle d’or est le remplacement des contrats de travail à temps plein par des contrats à temps partiel encourageant encore les modalités d’emploi flexibles. Ce modèle de «  flexicurité  », d’abord imposé au secteur privé, apparaît maintenant comme un paradigme pour le secteur public et sa prolifération n’est qu’une question de temps.

La dégradation systématique des biens publics

Au cœur des politiques menées par le Mémorandum et de ses mesures concomitantes se trouve la question de la privatisation des entreprises de service public et de leurs infrastructures respectives, ainsi que de la vente des biens publics. Comme nous l’avons déjà mentionné, ces mesures ne règlent en rien le problème de la dette publique et mettent en péril la cohésion sociale. L’expérience internationale montre que l’association de privatisations à une ouverture des marchés crée des inégalités sociales et périphériques et prive de grands segments de population d’un accès aux biens élémentaires, tels que l’eau et l’électricité. En outre, cette association renforce les pratiques de monopole, marquant le passage de monopoles publics nationaux à des monopoles privés transnationaux. De plus, cette vente générale des entreprises de service public constitue un mécanisme de redistribution des richesses, les recettes générées se retrouvant généralement entre les mains d’investisseurs privés au lieu de renflouer le budget de l’État. Par la privatisation, ce dernier perd des revenus importants, en particulier si l’entreprise de service public mise en vente est rentable, tandis que les licenciements de masse peuvent s’avérer contre-productifs, par leur impact négatif sur la fiscalisation et les cotisations sociales.

Hormis les entreprises de service public, les politiques du Mémorandum portent un coup sévère au secteur public «  central  ». L’objectif de 30 % de dépenses publiques renvoie aux années soixante, lorsque la démocratie n’existait pas et que le budget de l’État était rudimentaire et ne correspondait pas aux besoins d’un État européen moderne. La dégradation progressive du secteur public «  central  » est visée par une série de politiques, à savoir le licenciement massif de fonctionnaires, l’instauration de modalités d’emploi flexibles et le gel des taux de recrutement. De toute évidence, ces mesures attaquent les droits des travailleurs du secteur public sans qu’on adopte de mesure concernant la rationalisation bureaucratique. Le programme à moyen terme mise sur une réduction du nombre de fonctionnaires, qui passerait de 770 000 (chiffre enregistré en 2010, conforme à la moyenne européenne) à 620 000, dans le meilleur des cas, en 2015. Cela implique des licenciements massifs, par l’intermédiaire du cheval de Troie qu’est la main d’œuvre de réserve. Nous nous dirigeons donc vers un secteur public en sous-effectif et sous-financé, incapable de fournir des services de qualité. Ces inadéquations seront confrontées à une forte externalisation des services publics vers le secteur privé, qui transformeront les citoyens en clients dépourvus de tous droits.

Un modèle de développement accéléré et bon marché

On a beaucoup parlé de l’éventualité d’un nouveau modèle de développement pour répondre à la crise de la dette grecque. Il serait bon de voir dans quels termes les politiques du Mémorandum conceptualisent ce problème particulier. D’après les prévisions macroéconomiques à moyen terme, on peut supposer que le principal objectif politique est d’abaisser le PIB de 2015 au niveau de 2007  ! Le fait que les prévisions de développement économique pour la période 2010-2015 soient proches de zéro confirme l’hypothèse selon laquelle la récession grecque est un choix politique délibéré, entrant dans le cadre d’une stratégie de «  dévaluation interne  » permanente. Compte tenu de l’environnement d’instabilité économique mondial, la tentative de rétablissement par un essor des exportations est vouée à l’échec. On notera également l’incapacité des autorités à mobiliser efficacement la seule ressource dont elles disposent pour financer l’économie réelle  : le Cadre de référence stratégique national (CRSN). Bloquée par ses réseaux de clientèle, la bureaucratie gouvernementale s’est avérée incapable d’allouer efficacement les fonds européens du CRSN et demande maintenant le soutien technique des experts de l’UE.

Se pose alors une question importante  : pour quel choix de développement les autorités et la Troïka ont-elles véritablement opté  ? La réponse est un développement «  accéléré  ». Tout a commencé en 2009 lorsque le Parlement a adopté un projet de loi, aujourd’hui connu sous le nom de «  Fast Track — Procédure accélérée d’obtention de licence  ». Cette nouvelle loi accélère la procédure d’octroi de licences pour les investissements principalement axés sur l’énergie, le tourisme, l’industrie et les technologies de pointe. Il va sans dire que les critères flexibles régissant cet octroi de licences vont à l’encontre des dispositions constitutionnelles fondamentales préservant l’environnement. Par ailleurs, ils contournent toutes les procédures institutionnelles utilisées par le secteur public pour évaluer les projets d’investissement.

Cette loi «  Fast Track  » permet aux investisseurs de violer les règles de planification spatiale et urbaine et d’éviter tous les contrôles institutionnels afin de maximiser leur profit, sans se soucier des répercussions sociales de leurs projets d’investissement. À cet égard, ce n’est pas un hasard si le programme à moyen terme, outre son projet de privatisation gargantuesque, prévoit un plan détaillé de vente de terrains publics par des méthodes telles que des baux de droits de surface à long terme, notamment sur de grandes portions de littoral. Ce même plan prévoit également un régime fiscal très favorable pour les gros investissements relevant de la loi «  Fast Track  », transformant ainsi la Grèce en un paradis fiscal potentiel. Cette transformation n’est pas une simple réaction à la crise actuelle, mais un élément structurel de ce nouveau type de développement «  accéléré  ». Il va sans dire que cette nouvelle stratégie de développement n’est pas exempte des péchés politiques du passé. Le Fonds d’exploitation des biens publics, par exemple, est le fruit d’un consensus des deux principaux partis politiques, le Pasok-N. D, sous les auspices du LAOS, un petit parti politique d’extrême droite. De toute évidence, ce Fonds d’exploitation des biens publics, moteur de la nouvelle stratégie de développement, est contrôlé par un consensus intra-parti afin que les liens d’allégeance clientéliste entre les partis politiques et les intérêts privés restent intacts.

Cet article s’appuie sur la compilation de l’ouvrage collectif « programme budgétaire à moyen terme et mesures urgentes de sa mise en œuvre  : vers la Grèce de 2020  », effectuée par le comité de recherche et de documentation du groupe parlementaire de la SYRIZA.

Ouvrage réalisé avec la participation de  : G. Efstathopoulos, A. Kapsalis, B. Koumarianos, A. Kouros, G. Mamolia, S. Balabanidis, D. Papagiannakos, H. Papadopoulos et Th. Stathouli.

Notes

[1Depuis que cet article a été écrit la situation a connu de nouveaux rebondissements, notamment avec le plan de restructuration de la dette, un gouvernement d’unité nationale et la démission de G. Papandreou.

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